城市违建这颗“毒瘤”，如何拔除？

位于福州市鼓楼区营迹路的温泉花园，不少顶层住户搭建违法建筑。游庆辉　摄

东南网12月6日报道（福建日报记者 赵锦飞 实习生 钟小娟 林晗）

“最牛违建”的新闻，不时见诸报端。这边北京人济山庄的最牛违建还未拆完，那边又出现苏州三香大厦“空中花园”盘踞楼顶长达6年之久。福州也不例外，违建、拆违从未停止过。不久前，本报又接群众投诉，五四北秀山路北尚新宿小区，一业主买下同一层楼的4套房子，并在房子外的露台上大兴土木，搭建园林庭院，面积三四百平方米；西二环润城小区5栋楼房顶层24户违建约2000平方米，被网友称为榕城“最牛违建”。

城市中的违建公然挑战法律，严重危害公共利益。因此，向违建“宣战”，体现了一个城市管理水平与服务公众利益的执政智慧。

疯狂的违建：抢先违建者没有受到处罚，其他业主纷纷效仿，疯抢采光井空间

姚义勇家住晋安区连江中路福晟钱隆首座小区3号楼1504单元，记者跟随他来到房间，打开卫生间窗户，没有任何光线进入，只有一堵冷冰冰的砖墙。他说，2011年新房装修后入住，乔迁新居本是一件很惬意的事情。但是，同年6月，1503单元业主瞄上了公共采光井，原来两房之间有长约4米、宽约1米、高约3米的公共空间。该业主拆除了相邻承重墙，在姚家的南面外墙上打洞、凿孔，然后在公共采光井上铺设钢筋、立模板、倒水泥，用于搭建楼板，并在楼板上搭建高3米的墙体，私自占用公共空间。姚义勇说，房子的南面窗户被堵得严严实实，他住着难受。而且，公共空间不仅为采光井，外端约1平方米大小的方孔还是逃生救生井。如今，通道被占用，万一发生火灾或者其他事故，将影响住户逃生。

事实上，在这个小区这并非个例。据多名业主反映，因为抢先违建者没有受到处罚，许多业主纷纷效仿。3栋住宅楼如今已是遍布违建，从1层到24层都是如此，每一层都是二、三单元业主抢建，约60户，而一、四单元的业主都是受害者。2号楼1504单元业主胡先生说，邻居将侵占的空间改为厨房，私自对煤气管道及水管进行改造，水管漏水让他家靠墙的橱柜发霉腐烂，煤气是否安全更让他担心不已。

据了解，这个只有3栋住宅的小区，因为违建，小区居民势同水火，不断爆发骂战、打架，2年多过去了，事情一直没有解决。11月27日，晋安区城市管理执法局、象园街道、开发商等与业主再次召开协调会，但是没有任何进展。

福州市晋安区钱隆首座3号1504单元业主姚义勇打开卫生间窗户，没有一丝阳光，只有冷冰冰的一堵砖墙。　赵锦飞　摄

维权艰难：受害业主四处奔波，物业劝告，城管介入，法院执行，最终还是无法解决

邻居多次想以经济补偿解决此事，但是姚义勇坚决不同意。他选择了维权之路。2年多，虽然违建事实明显，但维权路很艰辛。

2011年，他先向小区物业反映，物业虽进行劝阻，但是违建业主置之不理。姚义勇又到福州市便民呼叫中心投诉。晋安区房管局回复称，关于违规装修的问题，物业只有劝阻义务，因物业服务企业属企业性质，无执法权，不能强行拆除，经劝阻无效的，物业服务企业应报告相关执法部门。同时，建议业主也可根据《民法通则》及《物权法》向人民法院提请诉讼，维护自身权益。

之后，晋安区城市管理执法局介入调查，对违建户开出《责令限期改正通知书》，责令违建户自行整改，恢复原状。但违建户置若罔闻。由于城管执法工作的局限性，无法入户拆除，按照相关法律规定，目前只能对违建户进行产权限制登记、抵押和再交易的措施。至于所造成的邻里之间的侵权行为，城管部门建议业主通过司法途径解决。

2011年10月，姚义勇向晋安区人民法院提起民事诉讼，法院判决1503单元业主拆除违法建设。今年7月，法院和象园街道城管工作人员到现场对违建进行破坏性拆除。不过好景不长，仅过了6天，邻居又恢复了违建。姚义勇立即报告法院执行人员要求彻底执行，但得到的回复是此案已执行完毕，需要重新上诉。而且违建方是重新违建，属于城管部门管辖，重新上诉也无用，法院将转交城管部门处理。晋安区城市管理执法局回复称，此事件已经过诉讼程序，就不在他们的管辖范围内，一切要以法院执行程序为准。

姚义勇说：“2年多来，我感觉像皮球一样被踢来踢去。”时至今日，面对自家卫生间窗口的砖墙，姚义勇仍然无可奈何。与他一样，面对违建，该小区60多户受害业主都很无奈。

拆违困局：违建成本低，代价小，执法部门多头管理，难以形成合力，拆违成本高

记者在福州12345上输入“违建”查询，时间期限从今年1月1日至12月1日，竟有1100多条诉求，反映的内容多是楼顶擅自搭盖、公共天台变成私家花园等。厦门大学嘉庚学院建筑学系讲师王冰说，城市违建不仅给建筑结构安全带来隐患，还影响城市环境和对外形象。对于城市公共资源也是一种侵蚀，降低了人居环境质量。此外，违建不仅危害社会公平和市场秩序，还易引发业主矛盾，威胁社会稳定。

王冰说，虽然人人皆知城市违建贻害无穷，但是屡禁不止，背后是利益的纠葛和执法的困局。

福州市城乡规划局相关负责人告诉记者，福州市区商品房价格每平方米一两万元，而违建的成本仅为两三千元。因此，许多违建户铤而走险。而且，违建被拆除的概率小，无形中助长了违建户的投机心理。即使被拆除了，违建户付出的代价也不高。

成本低，代价小，违建在城市中并不鲜见。面对这股歪风，执法部门却常常捉襟见肘。

据该负责人透露，查处违建往往涉及规划、国土和城管等部门，现在城市管理的各行政执法力量分属于不同系统，形成交叉，影响了行政效率。如群众投诉一处违建，要区分国有土地和集体土地，因为分归规划部门和国土部门管辖。实际上许多违建情况相当复杂，所以各部门都可以管，但都不好管。

有鉴于此，2012年8月，福州出台《城区违法建设查处执法规程》，明确国土、规划部门的责任分工，提高行政效率。但是，按照执法规程，城区规划部门主要负责城区违建的认定，而拆除违建主要依靠各区城市管理执法局，如此，不同部门是否联动畅通就决定了执法效率。

“处理违建还牵扯到房管、街道和公安等部门，事实上联动机制还是存在问题，除非是市里组织的大型拆违行动，不然部门各自为战，形不成合力。”一名长期从事拆违工作的人员告诉记者。

此外，执法部门手段有限。今年10月，福州对西二环润城部分业主抢建的空中阁楼“宣战”，该违建被网友称为榕城“最牛违建”。据当时参与现场指挥的一名负责人介绍，由于违建都在顶楼，大型机械无法入场，只能采取人力拆违，不仅难度大，而且成本高昂，原计划拆违需要40天，但是时间需要延长，据估计，润城拆违成本可能达到七八百万元。“以往，平地可以使用挖掘机等机械，但是城区的许多违建都在高空，执法人员安全没有保障，还要保证建筑结构的安全，高空执法确实很困难。”

吃“闭门羹”也成了执法人员的常事。只要违建户一关门，执法人员就很难入户。“我们只能发出整改通知书，通知违建户自行拆除，但是一般没有效果。”福州市城乡规划局一名负责人说。

律师支招：亟须细化执法规则，杜绝有违不查、查而不严现象，加大处罚力度，提高整改通知书的震慑力

福建创元律师事务所律师蔡思斌说，违建之所以形成“野火烧不尽，春风吹又生”的局面，主要是没有形成长效治理机制。

蔡思斌说，目前，针对城市中的违法建设，执法部门主要是依据《中华人民共和国城乡规划法》、《土地管理法》、《行政处罚法》及相关的地方性法规。但是，没有一部专门针对违法建设的法律法规，各地方处理违法建设的法律依据比较复杂。从现行法律法规来看，规划、土地、建设、城管等部门按照各自职责都有对违法建设进行管理的权力，但在实际工作中，因各个部门权责交叉，容易出现行政管理主体不清的尴尬局面，因此亟待出台有关违法建设的认定和处罚的具体细则，明确政府有关部门的职责。在执法过程中，容易出现有违不查、查而不严现象，这与执法部门的自由裁量权有关，不能一碗水端平，出台具体细则有利于制约执法部门的自由裁量权。

“在城市化过程中，还应该普及规划建设等相关法律知识，市民对此知之甚少，应该提高市民的法律意识，从思想上抵制违建的诱惑。”蔡思斌说。

针对拆违成本比违建成本高的情况，蔡思斌建议，必须加大经济处罚力度，这样，可提高执法部门发出的整改通知书的震慑力，甚至可以由违建者承担拆违费用。

他山之石

美国：制定一整套严格的管理制度和完善的服务系统，防患于未然。实行建设许可证制度，业主对自己的房子进行扩建、改建之前，必须申请办理许可证，住宅监理委员会随时跟踪、检查和监督。此外，所有的社区规划都通过政府网站向外公布，居民了如指掌，一旦有人违建，就有社区居民举报，警察很快到现场处理。

新加坡：主要靠严管重罚。依靠健全的法律法规，违建户不仅受到严厉的罚款，还要被强制劳动，并承担相应的刑事责任。

香港：设立城市规划管理的刑事责任制，追究刑事责任的法律依据主要有《城市规划条例》和《建筑物条例》，根据以上条例的相关规定，追究违法建设行为人的刑事责任，处以罚金或者监禁。

专家观点

要执行力，也要合力

福建师范大学行政管理系教授张铃枣

我国正处于城市化进程中，违法建设是城市管理失范所致。违法建设贻害无穷，首先它影响建筑结构安全，带来安全隐患，其次严重违背了市场的公平性、公正性。违建已经成为城市中的“毒瘤”。

拆违考验政府执法部门的公信力，现在一些违建毫发无损，这样就容易导致羊群效应，一些业主纷纷效仿，这需要执法部门提高执行力，一管到底，决不姑息养奸。为保证执行力，政府需强化问责制，对防范和处置违法建筑不力的单位和个人，给予效能告诫和行政问责。

当然，拆违毕竟是一项系统性工程，相关部门之间的联动机制需要完善。一个拳头的力量毕竟有限，各部门应当建立更加紧密的联动机制，建立信息交流平台，形成整治违建的合力。目前，福州虽有日常巡查制度，但是执法力量有限，无法形成全面、有效的监控。其实，可将物业、社区纳入联动机制，依托网格化、数字化的城市管理体系，构筑起第一道防线，这样就可在违建初期介入，降低执法成本。